德邦证券2025年3月7日发布的宏观专题报告对2025年政府工作报告进行了深度解读。报告指出，2025年政府工作报告定调积极，GDP增速目标维持5%左右，CPI目标从3%下调至2%（2015年以来首次），赤字率4%创历史新高，合计新增政府债务总规模11.86万亿元。政策基调强调“稳定预期、激发活力”，宏观政策从“合力、抢早、联动、给足”四方面发力。报告认为，物价水平是当前需要重点关注的目标，“低通胀”环境需要宏观政策进一步扩内需来推动温和回升。

2025年政府工作报告在政策定调上强调“稳定预期、激发活力”。报告提出了四点核心理解：一是根据形势变化动态调整政策，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。2024年9月26日政治局会议正是基于关注到社会预期和经济活力变化而做出的及时应对，有效扭转了社会预期，提振了经济活力。二是注重倾听市场声音，协同推进政策实施和预期引导，塑造积极的社会预期。受认知水平、个体经历等影响，个体对政策基调节奏的理解存在局限性，很多“预期差”由此产生。政府工作报告提出这一要求，旨在通过更积极与市场沟通的方式引导塑造积极的社会预期。三是宏观政策注重民生导向，以人为本、投资于人。在房地产市场逐步形成新发展格局的背景下，前期房价走弱等导致了一定程度的“负财富效应”，提升居民幸福感、获得感是提升消费能力的关键。四是充分调动各方面积极性，包括中央和地方、预算内和预算外资金、央国企和民企等全部政府主体和市场主体，从而更好落实政策安排、实现发展目标。

2025年经济发展主要预期目标设定为：GDP增长5%左右；城镇调查失业率5.5%左右、新增就业1200万人以上；居民消费价格涨幅2%左右；居民收入增长和经济增长同步；单位GDP能耗降低3%左右。其中CPI目标增速为2%左右，是2015年以来的首次下调（此前连续10年设定为3%左右）。报告认为，这一调整是基于当前我国物价下行压力大于上涨压力的背景，在向全社会传递信号，希望通过各项政策和改革共同作用，使价格总水平处在合理区间，努力推动物价温和回升。从研究角度看，推动CPI回升的变量既有需求侧逻辑又有供给侧逻辑，市场低估了房地产这一变量对物价的拖累。当前我国身处“低通胀”环境，通过需求侧拉动核心CPI快速回升难度不小，需要政策端进一步实施扩内需政策，改革端挖掘需求潜力、注重供给牵引需求。

表：2024和2025年政府工作报告目标对比

目标	2024年	2025年	变化
GDP增速	5%左右	5%左右	不变
CPI	3%	2%	下调1%
赤字率	3%	4%	上调1%
赤字规模	4.06万亿	5.66万亿	+1.6万亿
专项债	3.9万亿	4.4万亿	+0.5万亿
特别国债	1万亿	1.8万亿	+0.8万亿

报告指出，2025年宏观政策从四个方面发力。一是合力，财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措要系统集成、协同配合。二是抢早，政策要能早则早、宁早勿晚，与不确定性抢时间。三是联动，上下联动解决信息传递和资源分配问题，横向协作打破部门和区域之间的梗阻。四是给足，看准了就一次性“给足”政策，通过规模效应和协同性快速扭转预期，形成“政策冲击力”。财政政策方面，赤字率4%为历史最高，赤字规模5.66万亿增加1.6万亿；一般公共预算支出29.7万亿增加1.2万亿，两本账合计支出42.2万亿，较2024年实际值提升3.6万亿。拟发行超长期特别国债1.3万亿（+3000亿）、特别国债5000亿支持国有大行补充资本、专项债4.4万亿（+5000亿）。货币政策方面，明确“适时降准降息”，推动宽信用的核心抓手在于广义财政扩张和信用融资改善两个方向。

政府工作报告将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”列为重点工作。提振消费方面，核心举措包括：一是多渠道增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制；二是用好消费品补贴政策，安排超长期特别国债3000亿元支持以旧换新，拓展至消费电子、家居建材等领域；三是供给牵引需求，从放宽准入、减少限制、优化监管入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给，创新消费场景，落实和优化休假制度。投资方面，基建关注城市管网（未来五年改造近60万公里、投资约4万亿）和内河水利建设；制造业投资受产业基础再造、重大技术装备攻坚和高标准体系建设驱动，设备更新政策加码是重要“加速器”。