专项债用于土地储备的政策框架正在加速落地。国盛证券2025年3月发布的房地产行业周报指出，自然资源部与财政部联合发布45号文，从发债要求、申报审核、资金平衡、监督管理四方面细化专项债用于土地储备的执行细则。非“自审自发”试点地区由中央审核把关，试点地区可自主发行，资金资源向核心城市等优质地区倾斜。本文从政策框架、区域差异、市场影响三个维度分析专项债土地储备政策对房地产行业的影响。

2025年3月，自然资源部与财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发〔2025〕45号），在四方面作出具体指引。发债要求方面，明确存量闲置土地包括企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的房地产用地等，2024年11月7日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围。申报审核方面，非“自审自发”试点地区需由财政部、自然资源部审核把关，省级财政部门择优安排发行；“自审自发”试点地区经省级政府批准后即可组织发行。资金平衡方面，专项债券资金可在同一土地储备项目内不同地块间调剂使用，以单个项目为单位确保融资收益平衡。监管方面，严禁利用专项债资金反复回购造成空转、虚增财政收入，守住不发生重大风险底线。45号文是对242号文和52号文的进一步深化，为地方执行收回收购存量闲置土地提供了明确的操作指引。

“自审自发”试点地区与非试点地区的权限差异是本轮政策的重要看点。非“自审自发”试点地区需由中央部委对项目进行审核把关，审核通过后省级财政部门择优安排发行，中央仍掌握实质审核权。而“自审自发”试点地区在土地储备项目经省级政府批准后即可组织发行专项债券，项目清单同步报财政部、自然资源部备案，省级政府拥有更大的自主决策权。权限差异意味着资金资源将向试点地区（主要为核心城市和经济强省）集中——试点地区可更快响应市场变化、更灵活地安排收回存量闲置土地，而非试点地区受限于中央审核节奏，推进速度相对滞后。结合“择优安排发行”的机制，非试点地区中土地市场供需关系健康、项目收益平衡性好的优质地区也将获得优先支持。总体看，45号文引导资金资源向核心城市等优质地区倾斜的导向明确，城市能级分化有望进一步加剧。

45号文的落地将产生去库存与纾困房企的双重效应。去库存方面，企业无力或无意愿继续开发的已供应未动工房地产用地被纳入收储范围，通过专项债资金收回后可重新规划用途或调整供应节奏，从供给侧减少潜在新增供应。纾困房企方面，土地是房企资产端的核心组成部分，存量土地被收储可为房企注入流动性——土地收储对价虽可能低于原始获取成本，但对于资金链紧张的房企而言，盘活沉淀资产可获得宝贵的现金流。政策明确“切实保障土地使用权人合法权益”，预计收储价格将按照市场化原则合理确定。从节奏看，“自审自发”试点地区可自主发行，预计将率先公示拟收回土地清单，形成示范效应。结合住建部“加大白名单贷款投放力度”、“推进收购存量商品房”等表态，收储、去库存等供给侧政策正在形成组合拳，推动房地产止跌回稳。

2025年房地产板块仍以政策为核心主导力量，节奏和仓位控制更重要。我们维持行业“增持”评级，重点关注三类配置方向。基本面alpha公司方面，A股关注滨江集团、招商蛇口、保利发展、华发股份、建发股份；H股关注绿城中国、建发国际集团、华润置地、中国海外发展、越秀地产。受益于化债和去库存的地方城投类企业方面，关注城投控股、北京城建等，45号文落地后收储推进有望直接利好地方城投平台。物业与中介方面，物业属于跟涨品种，关注华润万象生活、保利物业、中海物业、绿城服务、招商积余；中介关注贝壳。我们认为2025年政策受基本面倒逼进入深水区，本轮最终政策力度或超过2008、2014年，配置地产相当于配置经济风向标。

专项债券用于土地储备政策框架演进（2024-2025年）

时间	发布部门	政策文件/来源	核心内容
2024年5月	自然资源部	国新办发布会	首次提出支持专项债收回闲置土地用于保障房
2024年10月	财政部	国新办发布会	明确允许专项债券用于土地储备
2024年11月	自然资源部	自然资发〔2024〕242号	明确收购范围、价格、再供应原则
2024年12月	国务院办公厅	国办发〔2024〕52号	扩大专项债投向领域，实行“负面清单”管理
2025年3月	自然资源部、财政部	自然资发〔2025〕45号	四方面细化执行指引，自审自发试点自主发行