【远东资信】土地储备专项债券新政要点解读与案例研究-250408（10页）.pdf

1、 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究远东研究地方债研究地方债研究 2025 年年 4 月月 8 日日 土地储备专项债券土地储备专项债券新政要点解读与案例研究新政要点解读与案例研究 摘摘 要要 作作 者：者：冯祖涵，冯祖涵，FRM 邮邮 箱箱： 从定义来看，地方政府土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。近期发布的关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知对土地储备专项债券工作进行了详细说明。在发债要求及资金使用主体方面，各地

2、要优先将处置存量闲置土地清单中的地块纳入土地储备计划，确有需求的新增土地储备项目也应纳入土地储备计划。优先收储存量闲置土地有助于削减土地库存，改善土地市场供求关系；同时，也有助于房企获得现金流，缓解债务压力，或帮助房企盘活项目，优化土地储备结构。但收储存量闲置土地面临着土地权属问题，已出险房企难以解除抵质押，实现净地交付。在资金和收益的综合平衡方面，通知强调，用于土地储备的专项债券发行和使用应当严格对应到项目，专项债券资金可在同一土地储备项目内不同地块之间调剂使用，但以单个土地储备项目为单位，确保项目融资收益平衡。土地储备项目运作过程中存在大量不确定性因素，影响项目预期收益。当前，土地储备项目

3、融资收益平衡测算将土地价格增速与 GDP 增速简单挂钩，或造成项目收益高估，且测算中设置的压力情景都略显保守。在项目容易收益平衡的压力下，政府倾向于折价收储，但价格过低影响房企的参与意愿。通过分析广东省土地储备专项债的案例，可以总结如下：一方面，土储专项债可以在地方政府财力有限的情况下，为项目提供投资，支持政府完成土地收储、开发的前期工作；另一方面，政府可以在土地储备中转变土地性质、调整规划功能，从而盘活存量土地，更好实现土地出让，或调整区域土地利用结构，支持公共设施补短板与实体经济发展。目前，土储专项债重启发行还处于积累土地储备项目、少量发行阶段，预计第二、三季度有储备项目的省份将加速发行。

4、考虑到今年新增专项债额度高达 4.4 亿元，全年土储专项债发行规模或可超过 1 万亿。后续，需要密切关注土地收储过程中地块的素质、土地权属问题以及收储价格。在专项债发行中，还需引入更科学的项目融资收益平衡测算方法，并强化专项债全生命周期管理，防止债券资金空转与资金违规挤占、截留和挪用。相关研究报告相关研究报告：1.如何理解地方政府专项债管理制度优化完善？，2025.1.17 2/10 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究远东研究地方债研究地方债研究 2025 年年 4 月月 8 日日 3 月 11 日，自然资源部和财政部联合发布关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知（以下简称“

5、通知”），从明确发债要求及资金使用主体、完善专项债申报审核流程、做好资金和收益的综合平衡、严格监督管理等四个方面进行了详细说明，更好支持运用专项债券开展土地储备工作，有效推动房地产市场止跌回稳。本文将从土地储备债券的政策脉络出发，重点分析通知对土储债券发行与监管的要求，结合已发行的土储债券案例，分析土储债券发行特点及其未来发展方向。一、一、土地储备债券的土地储备债券的政策脉络政策脉络（一）（一）土地储备债券的历史沿革土地储备债券的历史沿革 从定义来看，根据 2017 年 6 月发布的地方政府土地储备专项债券管理办法（试行），土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地

6、，进行前期开发、储存以备供应土地的行为；地方政府土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。土地收购储备可以追溯至 2001 年。根据当年发布的关于加强国有土地资产管理的通知，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。随后几年，地方政府的土地收储主要通过商业银行信贷进行融资，中央陆续出台多个相关文件，对土地收储信贷融资行为进行了规范。