【研报】地方债务四十年沉浮（20页）.pdf

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1、多轮稳增长加码，推动地方债务加快增长。回溯历史，经济承压阶段，政府加码投资稳增长，典型阶段如 1997 年亚洲金融危机和 2008 年金融危机后，我国出台大规模刺激政策，带动地方债务快速扩张。根据2010 年审计署公布的全国地方政府性债务审计结果，1998 年和2009 年地方政府债务增速分别高达48.2%和 61.9%;2010年债务余额为 10.7 万亿元，其中 51%是2008 年及之前累积的，意味着短短两年时间地方债务接近翻番。地方债务的增长，主要围绕地方政府信用扩张，隐性债务规模远大于显性债务。地方政府债务，一般指地方政府债券(地方债)和此前认定的非地方债形式地方政府债务，即本文所指

2、显性债务。除此外，地方城投平台和国有企业等举债、由政府提供担保或实质上承担偿还义务的债务，大多归为隐性债务;但举债形式多样、责任划分不明等，使得隐性债务并没明确、统一的界定。截至 2020 年年中，仅在债券市场募资的地方城投平台带息债务达43.8 万亿元，远高于地方政府债务存量的23.9 万亿元。从隐性到显性，地方债务压力持续累积隐性债务中贷款和非标等非公开债务性融资较多，显性债务以地方债为主。地方城投平台、国有企业举债方式多元化，既有银行贷款、债券、信托计划、融资租赁等常见工具或渠道，也有 PPP、BOT、“明股实债”等创新融资模式。按照 2013 年审计署公布的数据，银行贷款、债券和信托融

3、资分别占隐性债务比重分别为 66%、10%和 9%。随着地方债大规模置换隐性债务，官方公布的地方政府债务绝大部分为地方债。截至 2021 年 1 月，地方政府债务余额为 26 万亿元，其中地方债 25.8 万亿元、非地方债形式的存量债务1751 亿元。地方隐性债务缺乏有效约束，规模不断扩张。不同于地方债的限额管理，地方政府通过城投平台、国企等举债行为，没有清晰的权责划分，缺少内在的约束机制;同时，金融机构普遍倾向于向有政府背景的项目提供融资。在地方财力不足下，为满足促增长、保民生等开支，地方政府融资需求，带动城投平台、国企等债务持续增长，2008 年至2017 年国有企业资产负债率大幅抬升、显著高于非国有企业;地方国企逐渐成为市场第一大发债主体，2020 年发行占比达65%、远高于 2008 年的25%。