2009年首个保护区设立、2016年全球最大保护区诞生、此后近十年再无新保护区达成共识——CCAMLR的海洋保护区进程呈现出一种“开局亮眼、后续乏力”的困境。当两个保护区之间隔着七年的政治谈判，当东南极、威德尔海和西南极半岛的提案年年提交却年年搁置，当成员国连“海洋保护区”的定义都要反复争论——南极海洋保护区的治理已不是科学问题，而是制度能力与政治意愿之间的张力问题。北京绿研公益发展中心这份简报从国际环境制度理论出发，系统解析了CCAMLR海洋保护区的规则架构与结构性挑战。

CCAMLR海洋保护区并非孤立存在的保护概念，而是嵌入《南极条约》体系、《联合国海洋法公约》（UNCLOS）以及联合国粮食及农业组织（FAO）渔业治理框架中的综合性政策工具。《CAMLR公约》于1982年生效，据此成立的南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）是一个具有法律人格的国际组织，每年举行会议就养护事宜作出集体决策。
海洋保护区的法律基础为《CAMLR公约》第九条第2款（g）项，该条款授权CCAMLR指定“为科学研究或养护目的确定捕捞和禁捕地区、区域或次区域，包括用于保护或科学研究的特别区域”。在首个海洋保护区设立之前，CCAMLR已依据此条款设定了捕捞季节、禁渔区以及针对特定物种或捕捞方法的脆弱海洋生态系统（VMEs）。因此，海洋保护区在CCAMLR中并非凭空创设的新工具，而是其既有养护措施体系的延伸与升级。
CCAMLR的养护授权远超传统渔业管理组织。《CAMLR公约》对“南极海洋生物资源”的定义涵盖“鱼类、软体动物、甲壳动物和包括鸟类在内的所有其他生物种类”。公约第二条的三项养护原则不仅关注捕捞物种的可持续性，还明确要求维护生态关系并防止海洋生态系统发生不可逆转的变化——这被视为预防性方法的最早表述之一。正是这一广泛的养护授权，使CCAMLR得以在国家管辖范围以外区域率先推动海洋保护区建设。

CCAMLR海洋保护区具有三个鲜明特征。第一，多为偏远的大型或超大型海洋保护区。南奥克尼群岛南部大陆架海洋保护区约94,000平方千米，是现有及拟议中最小的；罗斯海区域海洋保护区覆盖193万平方千米，截至2024年仍是全球最大的海洋保护区。位置偏远、范围广阔使规划和执行面临高昂成本。第二，海洋保护区是CCAMLR的一项养护措施，须经过科学审查与政治谈判双重程序，由科学委员会审查科学依据，由CCAMLR进行政治谈判，最终以养护措施形式通过。第三，多数拟议保护区与南极领土主张在地理空间上存在对应关系，使讨论不可避免地带有地缘政治色彩。

南奥克尼群岛南部大陆架海洋保护区（SOISS MPA）于2009年通过，是CCAMLR首个海洋保护区。该提案由英国提交，位于生物区域化研究确定的关键区域之一，规模相对较小，但围绕其的讨论已显示出成员国在海洋保护区问题上的分歧。
罗斯海区域海洋保护区（RSRMPA）于2016年通过，覆盖193万平方千米（含冰盖区域），截至2024年仍是全球最大的海洋保护区。该提案由新西兰与美国共同提出，经过多轮修订——面积减少41%、俄罗斯提议开放科研兴趣区、中国同意增加磷虾研究区的修订案——最终在2016年获得通过。RSRMPA的通过是2012-2024年期间CCAMLR成功设立的唯一一个海洋保护区。

CCAMLR对海洋保护区的讨论始于20世纪90年代。2004年，CCAMLR开始在自身授权范围内正式审议划定海洋保护区的可能性，成为里程碑节点。2009年，英国提交南奥克尼群岛南部大陆架海洋保护区提案，CCAMLR当年即通过。2011年，CCAMLR通过第91-04号养护措施《建立CCAMLR海洋保护区的一般框架》，为处理后续更大规模的保护区提案奠定了认知和制度基础。

2012年是关键转折点。尽管各方期待CCAMLR在2012年前建成代表性海洋保护区网络以回应可持续发展世界峰会的倡议，但CCAMLR未能就任何已提交的海洋保护区提案达成共识。此后，海洋保护区成为CCAMLR内部最具争议性的议题之一。
2012-2024年间，CCAMLR审议的大型保护区提案主要包括三个：东南极海洋保护区（EAMPA，由澳大利亚和欧盟提出，包含多个独立区域，面积历经大幅缩减）、威德尔海海洋保护区（WSMPA，由欧盟提出，挪威分两阶段推进）、西南极半岛海洋保护区（D1MPA，由智利和阿根廷提出）。这三个提案均长期未能达成一致，部分年份甚至连保护区定义这样的原则性问题都会被重新讨论。反对意见主要来自中国和俄罗斯——在多数年份的会议记录中，“未达成共识”即表示仅中国和俄罗斯明确表示反对。

基于国际环境制度有效性的分析框架，CCAMLR海洋保护区的困境源于“问题结构”与“制度能力”之间的张力。在困难程度维度，与渔业管理相比，海洋保护区对CCAMLR而言属于政治层面恶性程度更高的“不相容性”问题。部分将CCAMLR理解为渔业管理制度的国家，结构性地反对对捕捞活动施加空间限制；而支持保护区的成员则强调生态系统养护与全球公共利益。围绕渔业管理的冲突主要涉及当前利益，但与海洋保护区相关的冲突更多基于价值观，因此更难通过谈判妥协。

CCAMLR面临两种不确定性。其一涉及干预措施与结果之间的因果关系——南极海洋生态系统结构复杂，对关键物种及其栖息地的生物学认知存在显著空白，超大型海洋保护区的影响尚需进一步研究。其二涉及利益分配——生态效益在全球范围内分布相对均衡，但经济效益具有地域性，使成员国难以准确计算成本收益。

CCAMLR的协商一致决策规则——指“没有明确的反对意见”——赋予每个成员实质上的否决权。这一机制既强化了制度合法性，也显著提高了达成共识的难度。在海洋保护区这一高度争议性议题上，单个成员的反对即可阻碍整个进程。2012年以来仅有一项大型保护区获得通过的事实表明，协商一致在保护区内耗议题上已成为结构性瓶颈。