1、 前言前言 在国民经济发展格局中，国有企业始终扮演着不可替代的关键角色作为国民经济“顶梁柱”，国企掌控能源、交通、通信等关键领域，是国家经济命脉的核心支柱；作为经济稳定“压舱石”，国企通过逆周期投资与重大工程实施平抑市场波动，在经济周期中发挥稳定器作用；作为创新驱动“主力军”，国企承担基础研究和技术攻关重任，在重点战略领域实现核心技术突破；作为国家战略“执行者”，国企深度参与“一带一路”建设、乡村振兴等国家战略，在全球产业合作与区域协调发展中发挥引领作用。当前，国资监管和国企企业改革正步入深化提升的关键阶段。随着“管资产”向“管资本”转型的深入推进，如何实现国有资本的高效监管与价值创造，成为新

2、时代国资管理的核心命题。这一转型背景下，传统监管模式面临多重挑战：国企业务跨区域、跨层级、跨行业特征显著，股权结构复杂；国有资本运作呈现多元化趋势，风险传导路径隐蔽；国家战略任务对资本配置效率提出更高要求。如何穿透复杂层级精准追踪资本流向？如何实时监控风险传导链条？如何确保国有资本在服务国家战略中实现保值增值？国务院国资委自 2024 年 9 月首次提出“探索推进穿透式监管”以来，通过印发专项通知、列入重点任务、印发内控建设指引等一系列举措，加速构建全级次、全链条、全要素的监管网络，推动国资监管从“被动响应”向“主动防控”跃迁。穿透式监管，作为这一转型的重要保障机制，正通过数字化、智能化的手段

3、重塑监管逻辑，为国企高质量发展注入新动能。本白皮书立足新发展阶段国资国企改革的核心需求，聚焦“管资本”转型背景下传统监管模式与新时代要求不匹配的突出矛盾，系统阐释穿透式监管的背景、理论内涵、技术支撑与实践路径，旨在为监管部门、国有企业及社会各界提供一套“可理解、可操作、可落地”的穿透式监管体系建设的方法论与数智化平台，助力国资国企高质量发展。目录目录 1 1 穿透式监管的背景穿透式监管的背景 .1 1 1.1 国资监管体制和方式发展脉络.1 1.2 新时代国资监管面临的挑战.3 1.3 数智化新技术给国资监管带来的曙光.6 2 2 什么是穿透式监管什么是穿透式监管 .8 8 2.1 穿透式监管

4、概念的提出.8 2.2 穿透式监管的整体框架.10 2.3 穿透式监管的全新要求.13 3 3 构建全景视角下穿透式监管体系构建全景视角下穿透式监管体系 .1616 3.1 风险驱动的智能治理.16 3.2 全景穿透式智能监管.27 4 4 穿透式监管数智化平台穿透式监管数智化平台 .3434 4.1 穿透式监管数智化平台整体架构.35 4.2 企业监管平台，AI 赋能穿透式监管.38 4.3 构建业财系统，打通穿透式监管数据链.41 4.4 数智赋能“三能”机制，构建人力资源穿透式监管新范式.55 4.5 规范数据治理，打造全要素数字化平台底座.65 4.6 苍穹 AI 平台，增强穿透式监管

5、智能化.70 5 5 如何建设穿透式监管平台如何建设穿透式监管平台 .7575 5.1 穿透式监管的三种模式.75 5.2 穿透式监管的实现路径.79 国资国企穿透式监管白皮书 1 1 穿透式监管的背景 1.11.1 国资监管体制和方式发展脉络国资监管体制和方式发展脉络 新中国成立以来，我国国有资产监管体制始终与国家经济体制改革同频共振，在探索中不断完善，逐步构建起适应社会主义市场经济要求的监管体系。尤其是改革开放以来，随着经济体制从计划经济向市场经济转轨，国有资产的产权管理职能逐步从政府的行政职能和一般经济管理职能中分离，国资监管体系经历了从九龙治水的分散管理到国资委专业化管资本的转型，监管

6、机构职责持续优化，专业性、系统性、针对性与有效性显著提升，监管体制和方式日益契合市场化、法治化要求。这一演进过程可划分为三个具有鲜明特征的阶段：（1）起步探索期：从放权让利到现代企业制度奠基）起步探索期：从放权让利到现代企业制度奠基 改革开放初期，面对计划经济体制下国有企业缺乏经营自主权、效率低下的突出问题，国家以放权让利为突破口启动国企改革，逐步打破统收统支的传统管理模式。1988 年，为改变国有资产分散管理的局面，国务院成立国家国有资产管理局，尝试对国有资产实施专业化管理，但实际运行中存在多头管理、权责不清的问题，尚未形成独立的国资监管体系。1992 年党的十四大明确提出建立社会主义市场经