1、 2018 年 12 月 第 22 期 总第 48 期 中国产业政策：回顾、反思与前瞻中国产业政策：回顾、反思与前瞻 顾强 摘摘 要要 产业政策是后发国家在实现经济追赶过程中普遍使用的政策，但实际上任何一个经济体都不能置身于此之外。产业政策对中国宏观经济和全球化都产生了重要影响。与此同时，产业政策在学术界和社会上也产生了一些争论。中国的产业政策是如何制定的？如何看待产业政策的效果？未来产业政策将何去何从？11 月 28 日晚上，原工信部规划司副司长、现任华夏幸福股份公司产业研究院院长顾强博士， 应邀在中国人民大学国家发展与战略研究院做了专题分享。顾博士介绍了产业政策的定义、类型，回顾和总结了纺

2、织、钢铁、汽车、集成电路、生物医药、互联网等六个典型产业的主要产业政策及其实施效果。顾博士也梳理了美国产业政策的脉络，概括了美国产业政策的基本特征，并结合中国实际情况提出了未来产业政策的若干建议。本次讲座是人大国发院“直面真实世界”系列讲座第 5期，由人大国发院常务副院长、政企关系与产业发展研究中心主任聂辉华教授主持。 1 一、一、产业政策在产业政策在各国各国发展中发展中不可或缺不可或缺 产业政策是一个国家针对某一特定产业的各类政策。刘鹤认为，产业政策是政府针对产业经济活动而制定和实施的各类政策。 进一步说，中央政府是政策制定和实施主体，产业经济活动是客体，改变或影响某些产业的经济活动是制定政

3、策的目标。 OECD 产业政策报告作者沃里克(Warwick)则定义产业政策是任何企图改善经济环境或者变革经济活动结构的干预， 主要包括通用的产业政策与有选择性的产业政策，主要措施包括产品市场、劳动力、资本市场、土地、技术与制度等。这些都是更为广义的产业政策概念。 产业政策可以从四个维度来认识和看待：一是从政策要素来看，包括产业技术政策、产业组织政策、产业空间政策、产业援助政策；二是从产业功能指向来看，有选择性产业政策（方向、技术路线、具体项目）、功能性产业政策和竞争性产业政策（全球化与国内两种视野， 如波音麦道合并） ； 三是从产业发展阶段来看， 扮演了不同角色，有竞争前政策、幼稚产业保护、

4、支柱产业政策（中国在上世纪 90 年代发布了中国产业政策纲要，确定了当时的四个支柱产业）、衰退产业援助（产业衰退时国家出台政策援助其退出）；四是从政策手段来看，包括准入管制、财税激励、市场管制、金融服务、标准法规、贸易政策等，美国是用贸易政策对产业进行保护最多的一个国家，从1959 年跟日本打贸易战开始， 当时日本战后纺织工业成为世界第一大出口国，对美国纺织业形成了巨大的压力，所以美国对日本设置了出 2 口数量限制，到 1961 年和 1974 年，西欧国家也开始设置配额，用贸易保护手段保护本国产业。我国产业管制政策较多，比如新建一个汽车项目，首先要对企业进行审批，其次对建设项目审批，最后对产

5、品进行审批，整个过程要经过多重审批。目前，虽然产业政策的学术争论很多，但没有任何一个发展中国家不用产业政策。 二二、中国六大典型产业中国六大典型产业政策政策的的回顾与反思回顾与反思 （一）（一）纺织产业纺织产业的的“压锭”“压锭”供给侧结构性改革的供给侧结构性改革的早期早期实践实践 纺织行业是中国从农业国迈向工业化国家的关键行业之一， 是早期中国第一大工业部门，1950 年中国纺织品出口占全国出口的 70%，纺织品是典型的劳动密集型行业。改革开放之初，纺织工业已经具备比较好的基础， 人均布匹消费量从建国初期的12尺增加到30 尺以上，1981 年纺织品出口换取外汇 35 亿美元。1950 年以

6、后，对原有的纺织机械厂进行调整、扩建和改建，在几个地区新建了大型纺织机械厂，并且按照专业分工、全国配套的原则组织起来。到 80 年代初，生产能力达到每年 100 万棉纺锭以及相应规模的毛、 麻、 丝纺织染整设备。在计划经济条件下，纺织装备的生产需要许可证，购买也需要许可文件， 实际上也是一个准入多重管制的行业。 随着乡镇工业的异军突起，纺织行业的深层次矛盾日益显现， 一个突出表现就是纺织国有企业的行业性亏损，在政府高层的一个认识就是产能过剩。 3 图图 1 1：1 1977977 年年- -20172017 年中国纺织产业的产量变化（单位：万锭）年中国纺织产业的产量变化（单位：万锭） 从 90