1、“十四五”塑料污染治理行动方案政策评价报告编写单位发布单位摆脱塑缚 联合发布单位杭州市临平区初心社会组织服务中心 报告撰稿人王鑫一 特别鸣谢下列专家审稿人温宗国 杜欢政 宋广翰 兰州理工大学 博士 葛 枫 上海典韵律师事务所 律师 清华大学环境学院循环经济产业研究中心主任、固体废物控制与资源化教研所教授同济大学生态文明与循环经济研究所所长、浙江省长三角循环经济技术研究院院长官网：邮箱：微信公众号：baituosufu0705目 录执行摘要.1一、塑料污染治理政策演进简述.4二、“十四五”塑料污染治理行动方案的功能定位分析.8三、“十四五”塑料污染治理行动方案的作用机制.12四、“十四五”塑料污

2、染治理行动方案的效果分析.18（一）动员国家部委的效果评价.18（二）调动省级部门行动的效果评价.22（三）调动基层部门行动的效果评价.28五、问题分析.34六、建议.381执行摘要执行摘要本报告聚焦于“十四五”塑料污染治理行动方案（简称方案）的政策评价，主要通过分析政策定位，识别政策目标和任务，梳理政策作用机制，评估政策效果，挖掘政策问题，提出政策建议六方面展开。本报告共有六章，第一章为我国塑料污染治理政策演进历史简述，第二章为方案的功能定位分析，第三章为方案的作用机制梳理，第四章为方案的政策效果分析，第五章为方案的问题分析，第六章则通过对前五章的梳理分析，提出对“十五五”规划期我国塑料污染

3、治理的政策建议。整体观察和结论如下：一、定位和作用机制一、定位和作用机制“十四五”塑料污染治理行动方案由国家发改委和生态环境部于 2021年 9 月发布的行政规范性文件，是政府机构内部开展工作的依据。每年国家发改委和生态环境部会根据方案要求，制定年度“塑料污染治理工作要点”。年度“塑料污染治理工作要点”是方案落地生效的核心传导机制。在全国层面，它将宏观规划转化为年度重点任务，明确各部委责任，形成具体的工作压力。在地方层面，各级发改和生态环境部门依据上级要点，制定本地的工作清单或计划表，通过常态化管理和专项行动落实。这一体系实现了任务从中央到省、市的层层分解与传导，是将方案目标转化为具体行政行动

4、的关键政策工具。二、政策效果二、政策效果第一，纵向动员有效，但依赖特定工具。方案对各级发改与生态环境部门的动员效果最佳，主要机制是借助该系统自上而下制定和发布的“年度工作要点”，将宏观目标转化为可分解、可下传的具体任务，形成了有效的纵向压力传导链条。第二，横向动员不足，呈现“任务型”差异。方案的跨部门动员能力薄弱。对于有法可依、属于常规监管的“禁限塑”任务，各部门执行动力较强；但对于需跨部门协同的“政策鼓励类”工作（如循环包装推广），商务、文旅、交通、邮政等关键行业主管部门主要依据本系统规划与节奏推进，并不以方案作为主要指导依据，方案对其影响有限。2第三，执行效果关键在省级文件的量化程度。省级

5、“年度工作重点”的质量至关重要。采用定量清单形式的文件，因具备明确的操作性、可衡量性、清晰的职责划分与对象针对性，能显著提升任务落实效果，是压实地方责任的关键。第四，事权与财权缺失，导致方案动员效果不佳。方案未赋予相关部门新的事权与财权，各部门开展工作的职权和资金依然源自本行业法规与预算。这使得鼓励性工作因缺乏专属资源与考核激励而难以推动，暴露了方案作为协调性文件在资源配置上的弱点。三、问题与挑战三、问题与挑战第一，战略引领作用不足。文件内容多是对固废法等既有政策的梳理整合，未能针对回收体系差异、再生市场培育等深层次矛盾提出突破性目标。其目标设定偏重引导性，缺乏具有约束力和可考核的具体指标。第

6、二，执行机制严重失衡。禁限类强制性任务因执法依据清晰、权责明确而推进顺利，但回收体系建设、绿色供应链培育等鼓励性工作，因事权财权不匹配、激励考核机制缺位而推进乏力，呈现“刚性易推、柔性难落”的困境。第三，行业协同效能受阻。方案未能有效融入快递、餐饮等行业的既有法规体系，其要求常被各行业主管部门的专项规划边缘化。同时，其由两部委联合印发的形式，跨部门协调权威性有限，政策在“条块分割”的行政体系内传导不畅。第四，政策定位重叠模糊。方案与早期发布的意见在核心内容、功能定位上高度相似，未能清晰界定作为“十四五”专项部署的递进关系，导致地方执行依据不一，增加了行政协调成本，稀释了整体政策效力。第五，“重